翰林學士程琳道：「相公此話不錯，此事中書門下確實不難，各衙門也不難，其實三司做起來也不難。難的不在這裡，在樞密院。」
說到這裡，看了看坐在趙禎身邊的張士遜，閉口不語。
對於正常的行政機構來說，做預算確實不難。本來就是三司掌管天下錢糧，現在再加個預算制度又有什麼？大家還容易做事了呢！
但這有什麼用？錢糧的大頭又不在這裡，而是在養兵，在軍費。預算好不好做，不在於行政衙門配合不配合，錢糧上沒人能夠跟三司作對，難的是在禁軍。三衙願不願意把財政透明，讓預算制度深入到軍隊中去，把軍費花銷理清楚，才是真正的難點。
三司所收的天下錢糧，和平年代，也差不多是十分中六分到七分養軍，再加上占三司收入六分之一的內藏庫收入基本用到軍費上，軍費占總的財政收到約為七成到八成。如果一有戰事，這個比例就輕鬆突破八成，極端時占到九成都不奇怪。
有的時候徐平有一種感覺，大宋就是個把自己打扮成文治國家的軍閥政權，朝堂上的袞袞諸公滿口國家天下，一眾文官高呼聖賢之治，其實不過是為了收軍費的裝扮。天下大事都由這班文官做主，前提是把養軍的軍費收上來。軍費文官又管不到，天下錢糧的八成先支出去了，真的還有什麼天下大事嗎？
樞密院掌軍令，按制度應該是由他們掌管軍費的使用，但是實際上他們能做的，就是按照三衙的版籍足額把錢發下去。至於三衙到底有沒有名冊上那麼多人，這錢有沒有發到領餉的士兵手裡，錢到底怎麼花的，花到哪裡去了，一無所知。
禁軍其實還是當年五代軍閥時的那個禁軍，不過宋之前是他們自己收軍費，現在國家養了一幫文官幫著收軍費。以前想要錢了禁軍自己提刀去找老百姓收，現在是提刀逼著文官政府去收，如果這叫文治，這種文治也只是用來裝點門面而已。
國家花錢養兵，這兵是用來打仗，可這兵又不能打，最大的本事是搶自己人，這問題可就大了。從太祖時候定下來先南後北的統一戰略，軍事目的與政治目的那個時候是契和的，對南方的割據政權幾乎是秋風掃落葉一般，基本完成了中原的統一。太宗繼位，打北漢就信心不足，等到伐契丹便一敗再敗，對党項，對交趾，幾乎無一不敗。等到了這個時候，軍隊的利益便就與國家利益漸行漸遠，矛盾也越來越大。
文官慢慢掌握主動權，有一個過程。所謂權，最重的無非是人事和財政，主動權的變化也圍繞在這兩方面。太祖的時候軍隊本身掌握財權和人事權，後來杯酒釋兵權，決策權慢慢收到了皇帝手中。到太宗的時候達到頂峰，那時禁軍里的指揮使以上，領著幾百個人的軍官，都是太宗親自策問試武藝，親自任命的，文官無從過問。
到真宗之後人事權慢慢向文官政府讓渡了一些，最明顯的就是樞密院開始使用文官並慢慢以文官為主，並成為常制。但這個人事權僅僅是建議權，決定權還是在皇帝手中。
徐平提出預算制度，是要動軍隊的財權了。財政的絕對大頭在軍費，不能夠動軍隊手裡的錢，改革就只是小孩子過家家。想到這一點的，都沉默不說話。