根據最近的討論，迎戰禹藏花麻大的方略，是由桑懌率宣威軍在三都川谷口當他們的正面，高大全一軍則秘密潛入甘谷一帶及下游地區，進行分割包圍，築城的地方就是扎的口袋陣的袋口。禹藏花麻來攻，築城部隊就逃往提前設好的山中營地，等到戰事起來再出現截住來敵的退路。依此布置，在甘谷築城的部隊就非常關鍵，戰前要能引誘麻痹禹藏花麻，臨戰撤往山中營地要求組織紀律性不能差，打起來又要堅決堵住那裡。
徐平熟悉的將領，桑懌和高大全都已經是一軍之主，按照秦州軍制的指揮層級，他們不可以再去執行這樣的任務。另外熟悉的將領，就只有前世聽過名字的楊文廣了。當然徐平並不知道，歷史上宋朝曾經在那裡築過甘谷城，而築城的也正是楊文廣。
軍隊的指揮，依戰事規模和指揮層級的不同，一般分為戰略、戰役和戰術三級，相應的就要劃定戰略集團、戰役集團和戰術集團，對應戰爭、戰役和戰鬥三個層級。在徐平的規劃中，桑懌和高大全都是戰役層級的部隊，他們的下面，才是出去進行戰鬥的。
依據指揮層級的不同，各級軍隊的指揮機構也就有區別，雖然現在的戰爭現實並不需要跟徐平前世那樣指揮層級複雜，但戰略、戰役和戰術三級指揮還是要劃分出來。這也就是徐平在關山演練時讓軍中議論的僚佐官員設到哪一級的問題，司令衙門是指揮部，他設的最下面一級就是基本戰役軍團，再下面機構就大為簡化了。
徐平自己的帥府，自然就是秦鳳路向蕃部經略的戰略級指揮機構，桑懌和高大全是兩個戰役軍團，秦州及其他各州的駐泊禁軍和廂軍、鄉兵、蕃兵是輔助部隊。但兩軍之下到底該怎麼劃，徐平的心裡也沒有底，只好通過平時的訓練和關山草原的大規模演練摸索出一個大致的方向。最終，還是把戰術層級設在了營和都一級。
歷史上宋朝官員常講的軍中弊病，其中之一就是「將不知兵，兵不知將」，後人也學著這樣講，卻並不明白其中的意思，往往離題萬里。從宋立國，禁軍就是以指揮也就是營為單位，他們生活、訓練、戰鬥都是在一起的，指揮使對屬下的兵並沒有不熟悉的問題。
宋朝軍制的弊病，在於只有營和都這兩級戰鬥層級是基本完整的，再向上的軍和廂都不是常設，指揮機構與營、都基本一樣。也就是說，宋軍從制度上來說，只有進行戰術級別的戰鬥的能力，戰役級的組織和機構是空白。再向上的戰略級，就是各路帥府，又是基本完備的。在帥府和指揮之間，制度上存在著天然的欠缺。
「將不知兵，兵不知將」，講的正是戰役層級的殘缺。雖然這個時代的人並不會向徐平前世那樣細緻總結，但戰爭是遵循客觀規律的，他們總能從實踐中發現這一點。營和都一級不足以執行戰役任務，兵將不知講的正是在執行戰役任務時的情況，所以「將兵法」的本質是補足戰役級的制度上的不足，雖然還是過於簡略就是了。
以徐平的感覺來說，單單把桑懌和高大全設為戰役軍團，指揮層級還是太過簡陋。依據戰事規模的大小，總不能每個進攻方向都派出上萬人的軍隊過去，最好中間再設一級作為補充。換句話說，只要真地在軍隊制度上進行思考，下功夫，「將兵法」就呼之欲出。