陳嫣帶著人口和先進的多的文明進入這裡，征服就是遲早的事情了。
只不過征服之後的事情就很有問題了——首先，這塊土地算怎麼回事兒？
一開始，來的人口要麼是法律意義上屬於陳嫣的奴隸，要麼是陳嫣的僱工，這些人當然是陳嫣說什麼是什麼。只當是買人、僱人替自己經營土地和各種產業而已，這種事情在大漢本土也很常見。
而且總的人口也不多…人口多就事情少，再怎麼也翻不出花來。但隨著蓬萊島人口膨脹，聚居點的規模擴大，情況發生了很大變化。
管理城市和管理小村長、種植園的方法到底是不一樣的！這裡註定要引入不同的治理方式，建立新秩序。
這種情況下，政府出現順理成章。
政府可以安排組織生產，解決公共問題，同時也會招募人手維護治安…這對於逐漸成長的蓬萊島是非常重要的。
為了解決這方面的合法性，陳嫣還找劉徹要了一個許可——她沒和劉徹露出全部底細，只說是東方海面上發現了大大小小的島嶼，適合種植香料、采珍珠（其實是養殖的），她想要在這裡發展產業。
這裡的土地是無主的，最多就是有幾個土著人而已，她占下了倒是無妨，但需要劉徹給出個許可…即承認這些土地確實是她的，讓官府給她寫個地契。
其實這是很可笑的，因為這些土地根本不是大漢的，所以讓大漢的官府寫地契，確定這些島嶼土地的歸屬權，這既不合理，也不合法。但劉徹本人覺得法理上問題不大，普天之下莫非王土，東方的小島嶼，又不是哪個國家的，現在有陳嫣這個大漢貴族發現了，說這些土地屬於大漢，誰又能反對呢？
雖然以此時大漢的傲慢，以及跨海之後的通知能力來說，對東方隔海相望的島嶼都沒什麼興趣就是了。對於標註所有權，使其成為大漢的一部分更是一點兒興趣都沒有！
這個時候西南夷不知道多少小國請求內附，成為大漢的土地，但大漢一樣沒興趣——封建王朝很長歷史上都對自己國土以外的土地一點兒興趣都沒有，甚至覺得那是非常大的累贅！
相比起周邊地區，大漢無疑先進的多、也富庶的多！一旦將這些周圍請求內附的國家納入管理，這些地區不能帶來多少收入，反而中央要補貼出去不少。再有官僚那邊的阻力，這就更難辦了——一個地區成為大漢的正式行政區之後，肯定是要派遣官員，組成領導班子的。
那種偏遠、『蠻夷』之地履職，對於中原士卿來說確實是一種折磨，和流放沒有任何差別。