尽管从九世纪末到十世纪中叶，醍醐天皇和村上天皇在位时期进行了一些有利于天皇统治的改革，抑制了藤原家族的专权趋势，但因特权庄园的迅速增加以及寄进庄园制的急剧发展，藤原家族成为最大的庄园领有者，从而为外戚剥夺天皇部分权力并操纵国政的摄关政治奠定了坚实的经济基础。在11世纪前半期，藤原家族专擅朝政，随意废立天皇，管理藤原家族事务的“政所”同时也是国家的权力中心，朝廷变成只是举行仪式的场所。摄关政治在藤原道长及其子藤原赖通时期达到鼎盛，道长共有四个女儿被选为后妃，其中三个成为皇后，有三个外孙成为天皇。道长曾赋诗一首表达其专权30年的得意心情，其中一句是“此世即我世，如满月无缺”。
实际上，摄关政治并没有突破律令体制延续下来的统治框架，也就是说，国政的运营依然是以天皇、代替天皇执政的摄政、关白、太政官为中心。重要政务由天皇、摄关、公卿协商决定，其余事务由公卿处理。尽管在授予冠位、任命官吏方面，摄关拥有强大的决定权限，但皇族、贵族、公卿仍具有推荐权。因此，即使在摄关政治时代，国家权力仍集中在以天皇、摄政关白为中心的大贵族手中。
第五节 武士与院政政治
一、武士及武士团
随着庄园制的不断发展，庄园之间以及庄园与国家各级政权之间的矛盾和斗争日渐突出。有实力的庄园主为保护自己的利益，甚至兼并其他庄园，将一部分庄民武装起来。最初这些人以农为主，以武为辅，平时从农，战时从武，后来逐渐变成以武为主，甚至完全脱离农业，成为保卫庄园和对外争斗的职业军人，被称之为“兵”。在大的寺院、神社所属的庄园里，也出现了以神职人员、僧人为主的武力团体，特别是在延历寺、福兴寺、东大寺等势力强大的寺院，均组织了数千成员的兵队。庄园武装的出现对地方治安以及国司、郡司的权力和利益形成威胁，于是这些朝廷命官也纷纷组织自己的私人武装团体，其成员与国司、郡司结成主从关系。进入10世纪后，这些职业军人以地方贵族为中心，逐渐形成较大的武士集团，其中以关东地区的桓武平氏和畿内地区的清和源氏势力最强。