“宽政改革”的核心思想仍然遵循享保年间改革的方针，努力稳定农村，抑制商品经济的发展，以巩固幕藩体制。首先颁布严厉的《节俭令》，要求各藩大名、百姓、町人紧衣缩食，将军后府经费压缩三分之二，朝廷亦被要求节约。为挽救穷困的旗本、御家人，颁布《弃捐令》，免除其债务；其农村政策的着眼点是恢复和增加农村人口以及耕地面积，保证年贡的稳定收入。作为增加农村人口的主要措施是命令流入城市的农民返回乡里，同时贷给口粮和农具，并禁止溺婴。同时对农村贷款，推动开垦荒地和修建水利工程，奖励业绩突出的代官；1789年颁布《粮食储备令》，即“围米令”，命令各大名按收入的千分之五比例储备粮食，以备荒年；取消田沼时代给予商人的专卖权，废除商业行会，借助大商人的力量稳定市场价格；建立收容所，培训流浪者从事各种手工业；在思想领域，推崇朱子学，严禁以兰学为主的异学。不仅取缔有伤风化的读物，而且林子平主张加强海防以备外国入侵的《三国通览图说》和《海国图兵》亦被禁止发行，其人也遭到监禁。尽管松平实施的改革在一定程度上恢复了幕府的财政均衡，也提高了幕府的权威，但其严厉的统制引起民众的不满，并与成年后急于亲政的将军家齐产生对立，因此，定信在1793年被迫辞职。
二、 幕府衰退
尽管1837年家齐让将军位给其子家庆，但仍幕后执政至到1841年去世，史称“大御所时代”，又因其年号为文化、文政，所以亦称“化政时代”。家齐实行放任政治，即很少理会幕政，喜爱家庭生活。他有40个妻子，其中16个为其生了28个儿子和27个女儿，共55个子女。家齐将其子女作为大名的养子或儿媳妇，共结下36家大名亲家，为此花费巨额钱财嫁女娶媳。现在的东京大学校址当时是加贺藩主在江户的府邸，其本乡校址著名的红门就是当年其藩主前田家为迎娶家齐第21女建造的。
另一方面，西方列强逐渐接近日本。首先是沙皇俄国不断向东扩张，18世纪末沿千岛群岛南下，直接窥探虾夷。1792年俄使节拉克斯曼到达北海道的根室，要求通商，但遭到幕府的拒绝。其后双方在北方经常发生摩擦，1807年幕府将松前藩及虾夷地区全部作为直辖领地，同时设松前奉行，以对抗俄国的入侵。在南方，因英国船只经常靠近日本港口并引起纠纷，幕府在1825年颁布《夷国船打拂令》，要求各藩驱逐靠近日本港口或近海的外国船只。洋学者渡边华山及高野长英等批判幕府的这种无差别攻击政策，结果遭到幕府的严厉处分，史称“蛮社之狱”。因经营虾夷地区与将军子女婚姻的费用惊人，为弥补幕府财政的严重亏空，大量铸造被称为“化政小判”的恶币。尽管幕府因此得到550万两的利润，但引起物价的急剧上升，结果进一步推动了商品经济的发展以及商人力量的壮大，并出现了以城市民众为中心的“化政文化”。与此同时，农民的分化与贫困造成社会治安上的严重问题，幕府专门成立了“关东取缔出役”机构加强对犯罪活动的打击。然而，1832年到1833年的大灾荒使得粮食严重歉收，饿死者无数，社会动乱不稳，农民起义与市民的捣毁运动一年就超过了百余件。在大阪地区，富商们趁机囤积居奇，市政官员不仅不救济百姓，反而勾结奸商哄抬物价。信奉阳明学的大盐平八郎本是维持治安的下级武士，因对幕府腐败不满而辞职，开办洗心洞私塾教授学生。1837年初，大盐忍无可忍，率其门徒发动武装暴动，横扫五分之一的市区，捣毁富豪住宅及米店等房屋万余间。尽管在幕府大军的镇压下很快失败，但大盐本身作为武士出身并在被称为“天下厨房”的大阪发动暴动，同时提出改革幕藩体制的要求，因而对幕府产生了较大的冲击。